El blindaje de la paz

Por Hernando Gómez Buendía*

Tomado de Razón Pública, mayo 23 2016

Explicación y análisis de los cuatro seguros que adoptaron las partes en La Habana: acuerdo especial de DIH, incorporar el Acuerdo a la Constitución, espaldarazo de la ONU y vía exprés en el Congreso y en la Corte. ¿Son eficaces? ¿Son convenientes?

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Alta cirugía

En su comunicado del 12 de mayo, el gobierno y las FARC anunciaron los siguientes pasos para darle seguridad jurídica a su acuerdo final:

Añadir en el penúltimo debate sobre el Acto Legislativo para la Paz un nuevo artículo que le daría el carácter de “Acuerdo Especial” humanitario y haría de él un parámetro obligatorio para todas las normas referentes al proceso de paz (y en efecto el artículo ya se aprobó en penúltimo debate).
La ley que aprobaría el contenido de ese “Acuerdo Especial” necesita la 2/3 partes de los votos de los congresistas, pero estos no podrán modificar su redacción.
Una vez que esta ley sea expedida, el gobierno impulsará otra reforma que incorpore íntegramente a la Constitución el acuerdo final.
Todas las leyes o reformas atinentes al proceso de paz tendrán dos prerrogativas: la de un trámite “exprés” en el Congreso, y la de estar sujetas al control “automático y único” de la Corte Constitucional.
El Acuerdo será inscrito ante el Consejo Federal Suizo en su carácter de depositario de las Convenciones de Ginebra, y
El presidente pedirá al Consejo de Seguridad de la ONU que anexe el texto del Acuerdo a su reciente Resolución sobre Colombia.

Se trata entonces de utilizar no solo uno sino los cuatro seguros que venían ventilándose:

El del acuerdo especial de DIH (pasos 1, 2 y 5)
El de incorporarlo expresamente a la Constitución (paso 3),
El de facilitar su conversión en leyes o reformas constitucionales (paso 4), y
El del Consejo de Seguridad de la ONU (paso 5).

El primer seguro quiere dar validez internacional y doméstica al Acuerdo, en tanto “los convenios sobre derechos humanos prevalecen en el orden interno” (artículo 93 de la Constitución). El segundo es el máximo seguro concebible dentro del orden jurídico colombiano. El tercero permite que el Acuerdo se plasme fácilmente en leyes o reformas. Y el cuarto es la convalidación mundial más elevada que puede recibir la salida negociada de un conflicto armado no internacional.

El acuerdo de blindaje fue redactado entonces por juristas avisados que trataron de “blindarse” contra los muchos obstáculos que podrían frustrar los seis pasos mencionados. Pero la sumatoria de cuatro fórmulas distintas, complejas y controversiales da pie a duplicaciones o inconsistencias, se presta a interpretaciones diversas y a debates confusos, implica riesgos y conlleva consecuencias negativas o imprevistas desde los puntos de vista jurídico y político.

Consejo de Seguridad de la ONU aprueba una misión especial para los diálogos de paz
Consejo de Seguridad de la ONU aprueba una misión especial para los diálogos de paz

Problemas con los seguros

Los delegados del gobierno y las FARC echaron mano de todos los seguros porque estaban inseguros, porque saben que cada uno de ellos tiene problemas, limitaciones o implicaciones que podrían hacerlos fracasar. Por eso -y sin negar que son cuatro seguros muy potentes- es preciso recordar sus respectivos puntos débiles.

1. El acuerdo especial de DIH

Según el ya famoso artículo 3 común de los Convenios de Ginebra, “las Partes en conflicto harán lo posible por poner en vigor, mediante acuerdos especiales, la totalidad o parte de las otras disposiciones del presente Convenio”. Tomado en un sentido literal y amplísimo cabría decir que cualquier cosa que conste en un acuerdo de paz entra en la órbita de los Convenios de Ginebra y por lo tanto puede ser objeto de un acuerdo especial.

Pero en efecto esos Convenios no se refieren a la paz sino al ejercicio de la guerra para tratar de humanizarla (por eso son el “Derecho Humanitario”). Una reforma agraria o incluso una amnistía para los guerrilleros no caben bajo el Derecho de Ginebra, que en cambio versa sobre el tratamiento de prisioneros de guerra, soldados heridos o protección de los no combatientes. Por eso casi todos los acuerdos especiales en conflictos internos (Yemen, 1962; Nigeria, 1967; Salvador, 1990; Bosnia, 1992; Tayikistán, 1995; Filipinas, 1998…) han sido propiamente humanitarios (facilidades específicas para la Cruz Roja, tratamiento de rehenes que Ginebra no definió como “prisioneros de guerra”…), aunque en casos como los de Camboya (1991) o Irlanda (1998) se añadieran asuntos extra-humanitarios (por ejemplo sobre garantías políticas).

Que yo sepa estas cláusulas “extra-humanitarias” no han sido objeto de controversias ante las cortes internacionales, de modo que su validez jurídica no ha sido establecida. Pero volviendo a Colombia queda la pregunta de si basta con que nuestra Constitución declare que lo pactado en La Habana es un “acuerdo humanitario” para que sea en efecto humanitario, o si estamos más bien ante un mero artilugio semántico para incorporarlo al “bloque de constitucionalidad” y darle así vigencia en el orden interno.

No sería ésta la primera vez que los negociadores apelan al truco de cambiar el significado de las palabras: así lo hicieron a lo largo de las 63 páginas del acuerdo sobre justicia transicional y así, sin ir más lejos, lo hace el gobierno al bautizar como “plebiscito” lo que en realidad es una serie larguísima de referendos.

Más todavía: la interpretación amplia del “acuerdo especial” añade fuerza al argumento de que no podía incorporarse en el penúltimo debate del Acto Legislativo para la Paz porque versa sobre asuntos – como el régimen agrario o la política de drogas- que no fueron discutidos con anterioridad.

2. El “articulito” de la Constitución

Parece inverosímil y por eso trascribo aquí la fórmula de este segundo seguro:

“IV.- Una vez aprobado en el Congreso el Acuerdo Final firmado como Acuerdo Especial…, el Gobierno Nacional, mediante el procedimiento legislativo especial para la paz, impulsará inmediatamente un Acto Legislativo en el que se incorporará íntegramente a la Constitución Política el Acuerdo Final en un artículo transitorio, en el que tendrá que constar expresamente el Acuerdo de la Jurisdicción Especial para la Paz…”.

Es el súper-seguro. Pero es un esperpento porque de pupitrazo o por la vía exprés le monta a la Constitución un acuerdo más largo que la Constitución, que no fue concebido como Constitución, que mezcla normas abstractas con acuerdos puntuales, mandamientos con anuncios de intención, explicaciones con resoluciones, que por supuesto no ha sido armonizado con los 380 artículos restantes de la Constitución y que será por ende el paraíso de los rábulas.

Hay una sola nota de pudor en ese párrafo: que el artículo en cuestión sea “transitorio”. Pero esto implicaría una fecha precisa para que se hagan realidad todas los ideales del Acuerdo – o bien que las reformas no sean o no tengan efectos permanentes-.

Y hay también una nota de impudor adicional: la justicia transicional será el único punto a incluir expresamente en la Constitución, o sea que la seguridad de los victimarios importa más que la de las víctimas y campesinos que dizque eran “el centro” del Acuerdo.

Familiares de víctimas y desaparecidos en Trujillo, Valle del Cauca.
Familiares de víctimas y desaparecidos en Trujillo, Valle del Cauca.

3. La vía exprés

El acuerdo de blindaje reitera y hasta suaviza el procedimiento “abreviado” que el Acto Legislativo para la Paz adoptaría como trámite de las leyes o reformas constitucionales que implementen los pactos de la Habana. Por eso en este punto me remito al análisis de Juan Carlos Palau en Razón Publica sobre “los peligros del afán” (deliberación insuficiente, abuso del poder presidencial…).

La novedad consiste en añadir que todas esas leyes o reformas estarán sujetas al control “automático y único” de la Corte Constitucional vale decir, que la Corte conocerá ex oficio de estas normas y que no habrá lugar para otras acciones de inconstitucionalidad:

-Lo del control “automático” sin duda evita que las leyes cambien o se caigan después de haber producido sus efectos, como ocurrió con la de “Justicia y Paz” (975 de 2005), que la Corte Constitucional condicionó en 2006.

-En cambio con el control “único” se está rompiendo el sistema “difuso” que ahora existe en Colombia y que permite a cualquier juez o autoridad aplicar “las disposiciones constitucionales…en caso de incompatibilidad entre (ellas) y la ley o cualquier otra norma jurídica” (artículo 4 de la Carta del 91).

De ahora en adelante tendremos pues leyes de primera y leyes de segunda. El congresista o ministro inteligente dirá que su proyecto “implementa” algún párrafo o frase del Acuerdo para que pase por la vía exprés y sea inexpugnable una vez que la Corte lo revise. Es un re-aseguro poderoso pero caótico – y que de paso implica que los exguerrilleros tengan más garantías jurídicas que los demás ciudadanos-.

4. La ONU

Por resolución 2261 de este año el Consejo de Seguridad había aprobado la “misión política” que ayudará a “vigilar y verificar el cese el fuego y de las hostilidades” en Colombia. La idea ahora es anexar a esa resolución el texto de La Habana mediante la solicitud unilateral del Estado colombiano, o sea que la ONU “saludaría” y avalaría el acuerdo en su totalidad.

Este seguro formaliza lo pactado entre el gobierno y las FARC pero tiene dos problemas. Que un próximo presidente puede revocar esa declaración unilateral. Y que entretanto las resoluciones del Consejo suelen ser anodinas o que – al revés- autorizan intervenciones de terceros países, de modo que con el farragoso Acuerdo de La Habana estaríamos abriendo una caja de pandora ante las cortes, los gobiernos y los organismos internacionales.

En conclusión -y si se miran con rigor-

El seguro del “acuerdo especial” cuando más serviría para blindar un pedazo pequeño del Acuerdo.
El de la vía exprés reduce pero no elimina el riesgo de que el Congreso, la Corte o un futuro gobierno se nieguen a tramitar, validar o mantener las normas que implementen el Acuerdo.
El de la ONU compromete al Estado pero podría revocarse.
Y el seguro más seguro sería el de un “articulito” con sabor al “golpe de Estado” que anticipa Uribe. Sería paradójico que este esfuerzo ingenioso para blindar el acuerdo que concluye una guerra civil convirtiera la “resistencia civil” del uribismo en la antesala de otra guerra civil.

*Director y editor general de Razón Pública.